Skip to content 
Sprememba ponudbe po ZJN-3
Zakon o javnem naročanju (ZJN-3), spremembo in dopolnitev ponudbe ureja precej natančno, prav tako pa je Državna revizijska komisija čez leta razvila prakso v zvezi s spremembo in dopolnitvijo ponudbe.
Direktorat za javno naročanje je na temo spremembe in dopolnitve ponudbe izdal prenovljeno tolmačenje javno naročniške zakonodaje, ki ga najdete tukaj.
Naročniki se v praksi pogosto srečujejo z vprašanji, kdaj in kako lahko dopolnitev ali spremembo ponudbe ponudnika, pri izbiri, upoštevajo.
Zaradi vprašanj naročnikov in novosti na tem področju smo se odločili napisati prispevek na to temo. Več o javnem naročanju, varstvu osebnih podatkov in delovnem pravu si lahko preberete v naših prispevkih, ki jih redno objavljamo tukaj.
Na portalu nudimo pravno pomoč in svetovanje s področja javnega naročanja, za vas izpeljemo javno naročilo v celoti od začetka do konca, opravljamo tudi ostale storitve, s katerimi vam olajšamo delo na področju javnega naročanja in skrbimo za skladnost vašega poslovanja z ZJN-3 in podrejenimi akti na tem področju
Kdaj se lahko ponudba spremeni oziroma dopolni?
Spreminjanje in dopolnjevanje ponudbe po roku za oddajo ponudbe je lahko sporno predvsem, zaradi možnih manipulacij v postopku javnega naročanja. Naročnik počaka, da prejme vse ponudbe in svojemu »prijatelju« omogoči spremembo ponudbe na način, da ponudi cenejšo ponudbo, od že oddanih ponudb.
Pa ne glede na to, je e Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES v tretjem odstavku 56. člena določa, da če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, lahko javni naročniki – razen če je v nacionalnem pravu, s katerim se izvaja ta direktiva, določeno drugače – zahtevajo, da zadevni gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo, dopolnijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da so takšne zahteve popolnoma skladne z načeloma enake obravnave in transparentnosti.
ZJN-3 v petem odstavku 89. člena tako kot Direktiva EU 2014/24, določa, da če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, lahko naročnik zahteva, da gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo, ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti.
Naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam.
Predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije se lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, je mogoče objektivno preveriti. Če gospodarski subjekt ne predloži manjkajočega dokumenta ali ne dopolni, popravi ali pojasni ustrezne informacije ali dokumentacije, mora naročnik gospodarski subjekt izključiti. Očitne ali nebistvene napake naročnik lahko spregleda.
Na portalu nudimo pravno pomoč in svetovanje s področja javnega naročanja, za vas izpeljemo javno naročilo v celoti od začetka do konca, opravljamo tudi ostale storitve, s katerimi vam olajšamo delo na področju javnega naročanja in skrbimo za skladnost vašega poslovanja z ZJN-3 in podrejenimi akti na tem področju
ZJN-3 v šestem odstavku 89. člena določa dele ponudb, ki jih ponudnik s popravkom ne sme spreminjati. Ponudnik ne sme dopolnjevati ali popravljati svoje ponudbe, in sicer:
- cene brez DDV na enoto,
- vrednosti postavke brez DDV
- skupne vrednosti ponudbe brez DDV in
- tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila.
Skupna vrednost ponudbe brez DDV se lahko spremeni, kadar naročnik pri pregledu ponudb ugotovi računske napake v sami ponudbi, pri čemer se količina in cena na enoto brez DDV ne smeta spreminjati.
Če se pri pregledu in ocenjevanju ponudb ugotovi, da je prišlo do računske napake zaradi nepravilne vnaprej določene matematične operacije s strani naročnika, lahko naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popravi računsko napako tako, da ob upoštevanju cen na enoto brez DDV in količin, ki jih ponudi ponudnik, izračuna vrednost ponudbe z upoštevanjem pravilne matematične operacije.
Ne glede na zgornje omejitve, pa lahko naročnik ob pisnem soglasju ponudnika napačno zapisano stopnjo DDV popravi v pravilno.
Že sama Direktiva EU omogoča naročniku, da ponudnika pozove k dopolnitvi ali spremembi ponudbe, kar naročniku v Sloveniji omogoča tudi ZJN-3, sama zakonodaja je na stališču, da ima naročnik diskrecijsko pravico kdaj ponudnika pozvati k dopolnitvi oziroma spremembi ponudbe, ni pa tega dolžan narediti.
Je pa naročnik dolžan ponudnika pozvati k obrazložitvi svoje ponudbe v primeru, ko gre za neobičajno nizko ponudbo, kot mu to nalaga 86. člen ZJN-3, in naročnik v tem primeru ne sme uporabiti diskrecijske pravice, vendar mora ponudnika pozvati k pojasnilu njegove neobičajno nizke ponudbe. Več o neobičajno nizki ponudbi si lahko preberete v prispevku »ZJN-3: Neobičajno nizka ponudba«.
Prav tako je skladno z ZJN-3 naročnik dolžan ponudnika, ki bo javno naročilo izvajal s podizvajalci ali z zmogljivostmi drugega subjekta, in ko ugotovi, da ti podizvajalci ali drugi subjekti ne izpolnjujejo pogojev za sodelovanje v javnem naročilu ali obstajajo razlogi za izključitev le-teh, pozvati k zamenjavi podizvajalca ali drugega subjekta.
Direktiva EU in ZJN-3 pa pri sami spremembi oziroma dopolnitvi ponudbe naročnika omejujeta z:
- načeloma enake obravnave in
- načelom transparentnosti.
ZJN-3 načelo enake obravnave in načelo transparentnosti definira kot dolžnost naročnika, da zagotovi med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, da ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila in da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku.
Pravno svetovanje
ZJN-3 nadalje strožje kot Direktiva EU določa, da ponudniki, po roku za oddajo ponudbe, ponudbe ne smejo spreminjati na način, da bi se spremenila cena na enoto brez DDV, vrednost postavke brez DDV, skupna vrednost ponudbe brez DDV in tehnične specifikacije ponudbe. ZJN-3 pa določa tudi izjemo, kdaj se lahko pri spremembi ponudbe, spremeni tudi skupna vrednost ponudbe, in sicer takrat, ko se v ponudbi odpravljajo računske napake.
Pri dopolnjevanju ponudbe je treba slediti namenu tega instituta, ki pomeni obstoj možnosti popraviti del ponudbe, ki izkazuje izpolnjevanje določene okoliščine v času oddaje ponudbe, in sicer tako, da se ponudba dopolni po oddaji ponudbe (na primer predložitev dokumenta, ki manjka). V vseh primerih pa je treba upoštevati dejstvo, da je morala okoliščina, katere izpolnitev se dokazuje, obstajati v času oddaje ponudbe.
ZJN-3 omogoča naročniku, da očitne ali nebistvene napake spregleda, kar pomeni, da naročnik ni dolžan ponudnikov pozivati k odpravi takšnih napak. Očitne oziroma nebistvene napake so napake, ki so razvidne na prvi pogled ali so nebistvene, kar pomeni, da nimajo nikakršnega vpliva na presojo usposobljenosti ponudnika ali na ustreznost njegove ponudbe. S spregledom se šteje, kot da je napaka odpravljena.
Državna revizijska komisija je v svojih odločitvah večkrat zavzela stališče, da je napaka očitna le, če jo je v objektivnem smislu moč zaznati na prvi pogled, kar pomeni, da jo je mogoče ugotoviti neposredno, ne pa šele z dodatnim pojasnjevanjem posameznih okoliščin dejanskega stanja oziroma s preverjanjem pravilnosti le-tega.
Ponudnik lahko svojo ponudbo do roka za oddajo ponudb spremeni in dopolni ali umakne.
Kakšna je praksa Državne revizijske komisije, DKOM?
DKOM je v odločbi št. 018-027/2021 z dne 5. 3. 2021 odločil, da gre pri napačnem zapisu letnice datuma za očitno napako v določenih okoliščinah in da lahko naročnik takšno napako skladno z 89. členom ZJN-3 spregleda. DKOM je v odločbi odločil, da pritrjuje vlagatelju v tem, da zapis letnice v datumu »1.3.2020« v ponudbenem obrazcu št. 1 v konkretnem primeru predstavlja očitno napako, kar izhaja iz tega, da je vlagatelj (šele) v novembru 2020 oddal ponudbo – datirano na 26. 11. 2020 – za javno naročilo, objavljeno na portalu javnih naročil dne 16. 11. 2020, ter da je hkrati v obrazcu št. 1 potrdil veljavnost ponudbe (najmanj) 90 dni od datuma roka za oddajo ponudb, kar šteto od datuma roka za oddajo ponudb pomeni 1. 3. 2021 – pri tem ne drži navedba naročnika, da 90. dan od roka za oddajo ponudb predstavlja 29. 2. 2021 – leto 2021 namreč ni prestopno, tako pa 29. 2. 2021 niti ne obstaja. Očitnost napake torej izhaja iz tega, da je lapsus pri zapisu datuma mogoče ugotoviti že na prvi pogled, poleg tega pa je mogoče tako iz dejstva, da vlagatelj v obrazcu št. 1 potrjuje 90 dnevni rok veljavnosti ponudbe, kot tudi iz dejstva, da se 90 dnevni rok od roka za oddajo ponudb izteče 1. 3. 2021, ugotoviti dejansko veljavnost vlagateljeve ponudbe.
DKOM je v odločbi št. 018-122/2021 z dne 13. 9. 2021 odločil, da v konkretnem primeru, ne gre za očitno napako pri zapisu veljavnosti ponudbe, saj v času oddaje ponudbe, ni bilo mogoče objektivno ugotoviti volje ponudnika. DKOM je v odločbi odločil, da je vpis podatka o veljavnosti ponudbe namenjen izkazovanju ponudnikove volje, do kdaj bo na dano ponudbo vezan. V konkretnem primeru je izbrani ponudnik v sklopu 15 v ponudbi z dne 22. 6. 2021 jasno navedel, da ponudba velja do dne 30. 6. 2021. Šele v dopolnitvi svoje ponudbe, dne 1. 7. 2021, je izbrani ponudnik v sklopu 15 navedel, da ponudba velja do dne 1. 10. 2021, kakor je naročnik zahteval v točki 9.3.6 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Kot izhaja iz petega odstavka 89. člena ZJN-3 se predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije lahko nanaša izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, je mogoče objektivno preveriti. Da bi v konkretnem primeru obstajala objektivna dejstva, ki bi omogočala preveritev, da je volja izbranega ponudnika v sklopu 15 glede veljavnosti ponudbe do 1. 10. 2021, kot izhaja iz njegove dopolnitve ponudbe, obstajala že v trenutku poteka roka za prejem ponudb, Državna revizijska komisija ni ugotovila. Volja ponudnika že po naravi stvari ni objektivno preverljiva, da bi bila kje ustrezno zapisana oz. evidentirana, zaradi česar bi jo bilo mogoče objektivno preveriti, pa Državna revizijska komisija ni ugotovila.
DKOM je v odločbi št. 018-141/2018 z dne 10. 9. 2018 odločil, da gre v konkretnem primeru za nebistveno napako, saj sam računalniški zapis datoteke, v kateri ponudnik predloži svojo ponudbo, za sam postopek presoje ponudb, ni pomemben. DKOM je v odločbi odločil, da DKOM kot bistveno pri presoji naročnikovega ravnanja v tem delu ugotavlja, da naročnik v ničemer ni pojasnil, zakaj je excelova oblika računalniške datoteke (ki, to je treba ponovno poudariti, v razpisni dokumentaciji ni bila izrecno zahtevana) zanj tako pomembna oz. kako zgolj oblika datoteke vpliva na vsebino vlagateljeve ponudbe. Naročnik vlagatelju ne očita, da ni izpolnil predračuna s ponudbenimi cenami v vseh postavkah, ki so bile zahtevane, da je pri tem naredil napako ali da je nedopustno posegel v ponudbeni predračun in ga spremenil. Prav tako ne zatrjuje, da zgolj zaradi oblike datoteke ne bi mogel izvesti pregleda vlagateljeve ponudbe. Naročnik zatrjuje le, da vlagatelj ni sledil njegovim navodilom in da ni predložil ponudbenega predračuna v excel dokumentu, čeprav je predložil ponudbeni predračun, ki vsebuje izpolnjene excelove tabele, v katerih lahko naročnik preveri ponudbene cene za vse zahtevane postavke. Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da naročnik ni utemeljil, zakaj lahko zgolj računalniška oblika datoteke, v kateri so vsebovane izpolnjene excelove tabele, vpliva na presojo dopustnosti ponudbe.
Na portalu nudimo pravno pomoč in svetovanje s področja javnega naročanja, za vas izpeljemo javno naročilo v celoti od začetka do konca, opravljamo tudi ostale storitve, s katerimi vam olajšamo delo na področju javnega naročanja in skrbimo za skladnost vašega poslovanja z ZJN-3 in podrejenimi akti na tem področju
DKOM je v odločbi št. 018-121/2020 z dne 11. 8. 2020, odločila, da mora naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. DKOM je v odločbi odločil, da prvi odstavek točke 4.3.3 in točka 4.4 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila predložitev vzorca pogodbe v ponudbi določata kot obveznost ponudnikov (»… mora …«), ne pa morebiti njihovo možnost. Ti točki dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila zato določata tudi okvir naročniku, ki ga mora upoštevati pri pregledu ponudb, da ravna skladno z načelom enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3); torej, da dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne tolmači neupravičeno različno do različnih ponudnikov. Naročnik mora namreč vsem ponudnikom zagotoviti enake možnosti za izbiro ponudbe, če se odloči, da bo izbral najugodnejšo ponudbo. Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da naročnik z nobenim izmed razlogov, ki jih je uveljavljal v sklepu št. 2020-RZ z dne 21. 7. 2020, ni uspel utemeljiti, da je kljub zahtevam iz prvega odstavka točke 4.3.3 in točke 4.4 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila upravičeno spregledal odsotnost vzorca pogodbe v ponudbi izbranega ponudnika. Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da je naročnik kršil 7. člen ZJN-3 pri pregledu ponudb.
DKOM je v odločbi št. 018-068/2017 z dne 11. 5. 20217 odločil, da v primeru, da naročnik ni dolžan sprejeti oziroma pozivati k dopolnitvi ali pojasnilu ponudnike, po roku za oddajo ponudbe, oziroma, da lahko naročnik v razpisni dokumentaciji določi, da ponudb ni mogoče spreminjati in dopolnjevati po roku za oddajo ponudbe, pri čemer se mora naročnik svojih navodil držati. DKOM je v odločbi odločil, da iz 13. točke Navodil ponudnikom za pripravo ponudbe namreč izrecno in jasno izhaja, da si je naročnik v konkretnem primeru pridržal pravico, da bo sam odločil o tem, ali bo dovolil pojasnjevanje, dopolnjevanje ali spreminjanje ponudb, pri čemer je navedel v katere dele ponudbene vsebine ni dovoljeno posegati (pri tem je v celoti povzel določilo šestega odstavka 89. člena ZJN-3), poleg tega pa je tudi zapisal, da ne bo dovolil menjave podizvajalcev (od roka za sprejem ponudb do pravnomočnosti odločitve o oddaji naročila), predložitve novih referenc in priglasitve novega strokovnega kadra. Ker torej niti v predmetni razpisni dokumentaciji niti v ZJN-3 ni podlage za ugotovitev, da bi moral naročnik v tem postopku oddaje javnega naročila vlagatelja pozvati k pojasnilu sporne reference (vlagatelj se sicer zaveda, da je naročnik v konkretnem primeru prepovedal spreminjanje referenc, saj je navedel, »da v primeru, če bi ga naročnik v tem delu pozval k pojasnilu, ne bi predložil nove reference, temveč bi zgolj pojasnil že obstoječo referenco«), mu tudi Državna revizijska ne more naložiti takšne dolžnosti.
DKOM je v svoji odločbi št. 018-179/2016, z dne 14. 10. 2016 odločil, da naročnik ni kril zakonodaje, ker je v svoji razpisni dokumentaciji določil, da ne bo dovolil spreminjanja in dopolnjevanja ponudb po roku za oddajo le-teh, saj mu ZJN-3 daje takšno diskrecijsko pravico. DKOM je v odločbi odločil, da na podlagi navedenega ugotavlja, da naročniku v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ni mogoče očitati, da je kršil določbe lastne razpisne dokumentacije oz. da je kršil vnaprej določena pravila dopolnjevanja, popravljanja in pojasnjevanja ponudb, ko naknadno predložene reference, ki jo je vlagatelj predložil v postopku pojasnjevanja ponudbe, ni upošteval. Naročnik je v okviru diskrecije, ki mu jo daje peti odstavek 89. člena ZJN-3, v razpisni dokumentaciji vnaprej predvidel način dopolnjevanja in pojasnjevanja ponudb, zato je bil dolžan, tudi ob upoštevanju citirane sodne prakse Sodišča EU, v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb ravnati strogo v skladu s pravili, ki jih je določil sam. Ker je naročnik v razpisni dokumentaciji izrecno prepovedal spreminjanje ponudbe, pri dopolnjevanju pa je predvidel le morebitno predložitev dodatnih stvarnih dokazil ali pojasnil že predloženih ponudbenih dokumentov, je treba ugotoviti, da je, ko ni upošteval naknadno predložene vlagateljeve reference, ravnal v skladu s temi pravili.
Iz prakse DKOM izhaja, da lahko naročnik posameznega ponudnika pozove le enkrat (odločitvi DKOM št. 018-213/2016 in 018- 235/2016), poziv pa mora biti dovolj jasen, da ponudnik ve, kaj naj dopolni oziroma kateri deli ponudbe so za naročnika nejasni. Poziv mora biti tudi celovit in mora obsegati vse pomanjkljivosti, ki jih je naročnik zaznal pri ponudbi.
DKOM je v odločbi št. 018-247/2017 z dne 18. 1. 2018 odločil, da je mogoče ponudbo dopolnjevati samo z dejstvi, ki so preverljivo nastale pred rokom za oddajo ponudbe. DOM v odločbi odloči, da v skladu s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 pogoji za sodelovanje ne sodijo med elemente ponudbe, glede katerih je že ex lege prepovedano dopolnjevati oziroma popravljati ponudbo, tega pa z razpisno dokumentacijo ni prepovedal niti naročnik. Nasprotno – naročnik je v konkretnem primeru v razpisni dokumentaciji v poglavju »4 Pogoji za ugotavljanje sposobnosti in razlogi za izključitev« določil, da mora ponudnik za priznanje sposobnosti »/…/izpolnjevati vse v tej točki navedene pogoje, kar ponudnik dokazuje z izjavami in dokazili kot so navedeni za vsakim zahtevanim pogojem. V nasprotnem primeru bo naročnik, skladno z določbami ZJN-3 ponudnika pozval k predložitvi vseh ali dela dokazil v zvezi z izpolnjevanjem pogojev./…/«. Ker gre pri podatku o razpolaganju izbranega ponudnika z vsaj osmimi avtobusi z določenim številom potniških sedežev za okoliščino, katere obstoj pred iztekom roka, določenega za predložitev ponudbe, je mogoče objektivno preveriti, Državna revizijska komisija ne more pritrditi navedbi vlagatelja, da je naročnik ravnal v nasprotju z določili ZJN-3 in lastne razpisne dokumentacije, ko je izbranega ponudnika glede predstavljenega pozval na dopolnitev ponudbe. Posledično Državna revizijska komisija tudi ne more slediti vlagateljevi trditvi o tem, da je bila dopolnitev ponudbe izbranega ponudnika nedopustna in bi morala biti kot taka pri ugotavljanju dopustnosti njegove ponudbe neupoštevna. Prav nasprotno – ravno v primeru, ko naročnik ne bi upošteval citirane določbe lastne razpisne dokumentacije o pozivanju na dopolnitev ponudbe, ki temelji na petem odstavku 89. člena ZJN-3, bi bilo mogoče naročniku utemeljeno očitati kršitev predpisov s področja javnega naročanja.
DKOM je v odločbi št. 018-056/2017, z dne 29. 3. 2017 odločil, da ker je ponudnik v ponudbo pozabil napisati podatek o proizvajalcu in kodi artikla, glede na konkretne okoliščine izhaja, da ni natančno definiral predmeta svoje ponudbe in zato naknadno dopolnjevanje ponudbe v tem delu ni dopustno, saj ob naknadni navedbi manjkajočih podatkov ne bi bilo mogoče objektivno preveriti obstoja opredelitve predmeta naročanja in nedvoumnih specifikacij posameznih ponujenih artiklov pred iztekom roka, določenega za predložitev ponudbe.
Državna revizijska komisija je razvila prakso na področju dopolnitve in spremembe ponudbe, tudi na podlagi že prakse Evropskega sodišča. V prispevku smo navedli samo nekaj pomembnih odločitev DKOM, več odločitev najdete tukaj.