Skip to content 
Javno naročanje: Odškodninska odgovornost
Odškodninska odgovornost v postopkih javnega naročanja je urejena že v pravilih EU. Direktiva Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje in Direktiva Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju.
V Sloveniji je Zakon pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN) odškodninsko odgovornost za škodo, nastalo v postopkih javnega naročanja, uredil na način, da se presoja po pravilih obligacijskega prava o odgovornosti brez krivde.
Odločili smo se, da v luči nove sodbe Sodišča EU, zadeva C-547/22 odškodnina v postopkih javnega naročanja zaradi napačne odločitve, na kratko predstavimo nevarnosti za naročnika pri napačnem izvajanju javnih naročil.
Več o ostalih naših prispevkov, si lahko preberete tukaj.
Na portalu nudimo pravno pomoč in svetovanje s področja javnega naročanja, za vas izpeljemo javno naročilo v celoti od začetka do konca, ter opravljamo ostale storitve, s katerimi vam olajšamo delo na področju javnega naročanja in skrbimo za skladnost vašega poslovanja z ZJN-3 in podrejenimi akti na tem področju.
Kako odškodninsko odgovornost v postopkih javnega naročanja ureja pravo EU?
Kot smo že v začetku predstavili, je odškodninska odgovornost v postopkih javnega naročanja urejan že v Direktivah EU. Sama odškodninska odgovornost v pravu EU pa izhaja iz Listine Unije o temeljnih pravicah 2007/C 303/01, ki v 47. členu določa temeljno pravico, ki jo morajo zagotavljati vse države EU, in sicer pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča.
Listina v 47. členu določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem. Nadalje je določeno, da ima vsakdo pravico, da o njegovi zadevi odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče:
- pravično,
- javno in
- v razumnem roku.
Vsakdo ima možnost svetovanja, obrambe in zastopanja. Osebam, ki nimajo zadostnih sredstev, se odobri pravna pomoč do sodnega varstva.
Že iz same listine unije je razvidno, da ima vsakdo, ki so mu bile kršene pravice, pravico do sodnega varstva. Glede na navedeno je povsem logično, da ima tudi izvajalec oziroma ponudnik v postopkih javnega naročanja, ki so mu bile kršene pravice v samem postopku, pravico do sodnega varstva, kjer bo uveljavljal odškodninsko odgovornost zoper naročnika, ki mu je v postopkih javnega naročila, kršil njegove pravice.
Nadalje Direktiva 89/665/EGS v 2. členu določa, da morajo države članice zagotoviti, da sprejeti ukrepi v zvezi z revizijskimi postopki v javnem naročanju, vključujejo določbe, ki omogoča, da:
- se lahko sprejmejo začasni ukrepi, katerih cilj je, da se popravijo domnevne kršitve ali prepreči nadaljnja škoda zainteresiranim ponudnikom, vključno z ukrepi, s katerimi se začasno prekine postopek oddaje javnih naročil ali izvajanje katere koli odločitve, ki jo sprejme naročnik,
- se razveljavijo nezakonito sprejete odločitve, vključno z odpravo diskriminacijskih tehničnih, ekonomskih ali finančnih specifikacij v razpisni dokumentaciji ali v katerih koli drugih dokumentih, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila,
- se povrne škoda osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve.
V Direktivi 89/665/EGS, je že v uvodnih določbah navedeno, da je treba zagotoviti, da v vseh državah članicah obstajajo ustrezni postopki, ki omogočajo, da se lahko nezakonito sprejete odločitve razveljavijo in da osebe, ki so bile oškodovane zaradi kršitev, dobijo odškodnino.
Direktiva 89/665/EGS v uvodnih določbah in v prvem odstavku 2. člena državam članicam nalaga, da v svojo zakonodajo vnesejo pravila, ki bodo med drugim omogoča, da se ponudnikom oziroma izvajalcem v postopkih javnega naročanja povrne škoda v primeru kršitev postopkov javnega naročanja. Tukaj se je vrsto let pojavljala dilema, katera škoda naj se povrne izvajalcem oziroma ponudnikom, materialna škoda, ki jim je nastala v postopku javnega naročanja, ali tudi izgubljen dobiček? Sodišče EU je s sodbo št. C-547/22, v juniju 2024, to razrešilo. Več o tem v nadaljevanju.
Pravno svetovanje
Direktiva 92/13/EGS, ki se uporablja za infrastrukturno področje v uvodnih določbah prav tako določa, da mora imeti ponudnik možno uveljavljati nadomestilo škode in da v primerih uveljavljanja nadomestila škode v zvezi s stroški pripravljanja ponudbe ali udeležbe v postopku oddaje javnega naročila se od osebe, ki uveljavlja nadomestilo škode, ne sme zahtevati, da za pridobitev povračila stroškov dokaže, da bi bilo naročilo v primeru, če kršitve ne bi bilo, oddano ponudniku.
Nadalje Direktiva 92/13/EGS v prvem odstavku 2. člena med drugim določa, da morajo države članice, zagotoviti, da ukrepi, sprejeti glede revizijskih postopkov, vključujejo določbe, po katerih se osebam, ki jim je bila s kršitvijo pravil javnega naročanja, povzročena škoda, dodelili nadomestilo škode.
V sedmem odstavku 2. člena Direktive 92/13/EGS je določeno, da se, kadar se uveljavlja nadomestilo škode v zvezi s stroški pripravljanja ponudbe ali udeležbe v postopku oddaje javnega naročila, od osebe, ki nadomestilo uveljavlja, zahteva:
- da dokaže kršitev prava Skupnosti na področju javnega naročanja ali nacionalnih predpisov, s katerimi se to pravo izvaja,
- da bi imela resnično možnost pridobiti naročilo in
- da je kršitev negativno vplivala na to možnost.
Direktiva 92/13/EGS določa možnost nadomestila škode v zvezi s stroški priprave ponudbe ali udeležbe ponudnika v postopku javnega naročila. Direktiva 92/13/EGS je odškodninsko odgovornost v postopkih javnega naročila na infrastrukturnem področju močno omejila, samo na nastalo škodo v zvezi s stroški priprave javnega naročila ali udeležbe v javnem naročilu.
V Direktivi 92/13/EGS je določeno tudi, da ponudniku, ki so mu bile kršene pravice v postopku javnega naročila, NI treba dokazati, da bi javno naročilo tudi dobil, če kršitve ne bi bilo, dokazati mora samo, da je kršitev nastala, da bi imel resnične možnosti za pridobitev naročila in da je kršitev negativno vplivala na to možnost.
Kako odškodninsko odgovornost v postopkih javnega naročanja ureja slovenski pravni red?
ZPVPJN v 49. členu določa, da se odškodninska odgovornost za škodo, nastalo zaradi posledic izpodbojnosti pogodbe ali kršitve pravil javnega naročanja, presoja po pravilih obligacijskega prava o odgovornosti brez krivde.
Nadalje ZPVPJN določa, da kdor meni, da je bil zaradi nezakonitega ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila oškodovan, lahko zoper naročnika vloži tožbo za povrnitev škode. Kadar naročnik ni izvedel postopka oddaje javnega naročila, čeprav bi ga glede na zakon, ki ureja javno naročanje, moral, se povrnitev škode lahko uveljavlja s tožbo za ugotovitev izpodbojnosti skladno z 42. člena ZPVPJN.
Kot določa ZPVPJN, se odškodninska odgovornost v postopkih javnega naročanja presoja po pravilih obligacijskega prava o odgovornosti brez krivde. Nadalje pa določa, da lahko odškodninsko odgovornost uveljavlja tudi izvajalec, če meni, da je naročnik oddal javno naročilo brez uporabe postopka javnega naročanja, pa bi moral upoštevati ZJN-3.
Pravila glede odškodninske odgovornosti brez krivde, kot jo določa 49. člen ZPVPJN, je zanimiva zahteva, saj Obligacijski zakonik, odgovornost brez krivde presoja kot objektivno odgovornost, in sicer v členih od 149. do 153. Tukaj je potrebno poudariti dejstvo, da sklicevanje izključno na objektivno odgovornost v postopkih javnega naročanja, že zaradi same zahteve, da je treba dokazati, da je prišlo do kršitev postopka javnega naročanja, ne gre.
Ponudnik, ki meni, da je upravičen do odškodnine, mora, po našem mnenju najprej pri Državni revizijski komisiji za revizijo postopkov oddaje javnih naročil vložiti zahtevo za revizijo in dokazati, da je prišlo do kršitev postopka javnega naročanja in šele nato vložiti zahtevo za odškodnino. ZPVPJN ne določa, kaj lahko kot odškodnino ponudnik, zahteva, ali samo stroške s postopkom javnega naročanja ali tudi izgubljen dobiček.
Na portalu nudimo pravno pomoč in svetovanje s področja javnega naročanja, za vas izpeljemo javno naročilo v celoti od začetka do konca, ter opravljamo ostale storitve, s katerimi vam olajšamo delo na področju javnega naročanja in skrbimo za skladnost vašega poslovanja z ZJN-3 in podrejenimi akti na tem področju.
Kako je odločilo Sodišče EU v sodbi C-547/22 - odškodnina v postopkih javnega naročanja zaradi napačne odločitve?
Sodišče EU je v zadevi C-547/22 odločalo o sporu med družbo INGSTEEL spol. s r. o. in Slovaško republiko zaradi odškodninske tožbe, ki jo je ta družba vložila po nezakoniti izključitvi združenja, katerega članica je bila iz postopka oddaje javnega naročila, ki ga je začela Slovenský futbalový zväz (slovaška nogometna zveza). Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago c. točke prvega odstavka, šestega in sedmega odstavka 2. člena Direktive 89/665/EGS.
Bistvo obravnavane zadeve je v tem, da je Slovaška nogometna zveza z obvestilom, objavljenim 16. novembra 2013, objavila javni razpis za oddajo javnega naročila za rekonstrukcijo, posodobitev in gradnjo šestnajstih nogometnih stadionov. Združenje ponudnik je pri tem javnem razpisu sodelovalo. Slovaška nogometna zveza je združenje iz postopka javnega naročila izločila, ker je menila, da ni izpolnjevala ekonomskih in finančnih pogojev za sodelovanje. Izključitev je potrdilo tudi slovaško sodišče. Ker se združenje ni strinjalo z odločitvijo je vložilo pritožbo na Vrhovno sodišče Slovaške republike, ki je pri Sodišču EU vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, v zvezi s katerim je bila izdana sodba z dne 13. julija 2017, Ingsteel in Metrostav (C-76/16, EU:C:2017:549). Na podlagi te odločitve je Slovaška republika 3. aprila 2018 sprejela novo odločbo, s katero je Slovaški nogometni zvezi naložila, naj izključitev združenja ponudnika iz postopka oddaje zadevnega javnega naročila, razveljavi.
Ker se je ta postopek medtem zaključil s sklenitvijo okvirnega sporazuma z edinim ponudnikom, ki je ostal po tem, ko je bilo to združenje izključeno, je združenje pri Okrajnem sodišče v Bratislavi II, Slovaška, vložila tožbo za povračilo škode, ki naj bi jo utrpela zaradi nezakonitih odločb Slovaške nogometne zveze in Slovaške republike.
Združenje je za določitev zneska škode, ki naj bi jo utrpela, pridobila izvedensko mnenje, katerega namen je bil količinsko opredeliti izgubljeni dobiček iz naslova tako izgubljenega naročila. Na podlagi tega izvedenskega mnenja zatrjuje izgubljeni dobiček iz naslova izgubljenega naročila v znesku 819.498,10 EUR brez davka na dodano vrednost in škodo v višini 2.500 EUR, ki ustreza stroškom za pridobitev navedenega izvedenskega mnenja.
Sodišče je v sodbi še zapisalo, da v zvezi s tem zadostuje torej opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča načelo primarnosti zaradi zagotavljanja učinkovitosti vseh določb prava Unije med drugim nacionalnim sodiščem nalaga, da svoje nacionalno pravo kar najbolj razlagajo v skladu s pravom Unije (sodba z dne 4. marca 2020, Bank BGŻ BNP Paribas, C-183/18, EU:C:2020:153, točka 60 in navedena sodna praksa), in da ta obveznost skladne razlage nacionalnim sodiščem nalaga, da po potrebi spremenijo uveljavljeno ali celo ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C-726/19, EU:C:2021:439, točka 86 in navedena sodna praksa).
Glede na zgoraj navedeno je treba na vprašanji za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba c. točko prvega odstavka 2. člena Direktive 89/665 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi ali praksi, ki a priori izključuje možnost, da ponudnik, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila zaradi nezakonite odločbe naročnika, prejme odškodnino za škodo, ki jo je utrpel zaradi izgube priložnosti sodelovanja v tem postopku za pridobitev zadevnega naročila.
S tem je Sodišče EU s sodbo v zadevi C-547/22 z dne 6. junija 2024 odločilo, da je ponudnik, ki je bil nezakonito izključen iz postopka oddaje javnega naročila, upravičen tudi do odškodnine za škodo zaradi izgubljenega dobička.
S sodbo je Sodišče EU nedvoumno odločilo, da je ponudnik oziroma pravna oseba, ki je bila neupravičeno izključena iz postopka javnega naročanja, in so bila s tem kršena pravila javnega naročanja, upravičena do povračila škode v zvezi s pripravo ponudbe in sodelovanjem v postopku javnega naročanja in tudi za škodo zaradi izgubljenega dobička.
Sodna praksa slovenskih sodišč do sedaj ni temeljila na tem, da bi ponudnikom v postopkih javnih naročil, ki so bili nezakonito izključeni iz njih, zagotavljala pravico do izgubljenega dobička. Po sedanji sodni praski slovenskih sodišč je moral ponudnik izkazati s stopnjo gotovosti, da bo naročilo prejel, kar je bilo praktično nemogoče. S predmetno sodno prakso se bo pravna varnost ponudnikov oziroma izvajalcev v postopkih javnih naročil bistveno povišala.
Glede na navedeno sodno prasko morajo biti naročniki, pri izvajanju javnih naročil precej previdni, saj se lahko, v primeru kršitev pravil javnega naročanja, kaj hitro zgodi, da bo naročnik moral plačati dvojno vsoto za predmet javnega naročila.
Če potrebujete pravno pomoč s področja javnega naročanja, stopite v stik z nami.